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热点透视丨聚焦央地收入划分改革

2019-11-08 09:09:33
[摘要]实施更大规模减税降费是应对当前经济下行压力的关键之举,调整中央与地方收入划分改革是落实减税降费政策的重要保障。综合各方观点,央地收入划分改革已经开始,虽然初期比重增加不大,但在减税降费和经济下行压力下

编者按

2019年10月,国务院发布《实施大减税费后调整中央与地方收入分配改革推进计划》(以下简称《计划》),提出保持当前金融结构整体稳定,建立更加均衡合理的共享机制,稳步推进和完善地方税制改革,建立权责明确、财力协调、地域均衡的中央与地方金融关系,确保企业和人民真正有准入意识。《计划》为地方税收制度的建设指明了方向,更有利于减税和减费政策的实施,也注重地方与地方的关系。

照片来源/新华社

中央和地方收入分配改革的重点是地方和地方之间的关系。

■中国经济时报记者刘辉

国务院《规划》为中央和地方政府收入分配改革指明了方向:保持增值税“五五分成”比例稳定,调整增值税免税额、抵免和退税的分成机制,向后转移消费税征收环节,稳步向地方政府分税制。接受《中国经济时报》记者采访的专家表示,“计划”的出台更有利于减税和减费政策的实施,同时也注重解决地方与地方的关系。权力与责任的协调是解决财权与行政权匹配的基础。增值税收入“五五分成”比例保持不变,有利于地方政府进一步制定和实施相关领域的重要计划。

规范收入分配,强调权责协调机制。

在大规模减税和减费的背景下,中央和地方收入的增长率也在下降。据财政部长刘坤称,2019年前7个月,减税和收费将增加1349亿元。根据该计划,总的原则是增加地方税收的比例。实施大规模减税和减费是应对当前经济下行压力的关键。调整中央和地方收入分配改革是实施减税和减费政策的重要保证。

中国金融科学院金融与国家治理研究中心主任赵富昌对《中国经济时报》记者表示,中央和地方收入分配改革不仅规范了收入分配,使底层退税更加合理和到位,为地方税制建设指明了方向,也更有利于减税和减费政策的实施。

关于中央与地方财权和行政权的匹配问题,赵富昌说,根据中央与地方收支的比例,要么增加地方收入,要么转移中央政府的行政权。目前,正在就适当增加中央政府的权力,如养老等问题进行更多的讨论。在行政权力结构大调整的基础上,将出台各领域的行政权力清单,更有利于财权与行政权的匹配。权责协调机制是解决这些问题的基础。它现在是中央决策和地方执行。然而,在这种情况下,很容易造成“上面点菜,下面付账”的局面。强调权力与责任的协调有利于通过改善治理机制来解决问题。

“五五”计划不变,地方关系得到解决。

《规划》提出要保持增值税“五五分成”的稳定比例,稳定社会预期,引导地方政府因地制宜发展优势产业,鼓励地方政府在经济发展中培育和扩大税源,增强地方金融的“造血”功能,营造积极、竞争、务实的环境。

中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会委员、提案委员会委员、中国税务学会副主席张连起表示,2016年,国务院将中央和地方增值税分配比例分别从75%(中央)和25%(地方)改为50%。当时,文件称“五五共享”只是一个过渡,将在两三年后根据实际情况进行调整。“计划”将继续保持增值税收入“五五分成”的比例,有利于地方政府进一步制定和实施相关重要计划。

上海财经大学公共政策与治理研究所所长助理田志伟告诉记者,该计划最有价值的事情是解决地方与地方之间的关系,调整和完善增值税减免的共享机制。为了缓解一些地区的税收减免压力,增值税减免的地方份额(50%)将首先从企业所在地的总负担(50%)调整到15%,剩余的35%将由企业所在地共同临时支付,然后地方份额将根据上一年度增值税份额的比例进行平衡。中央政府将每月将余额转入企业所在地省级财政。

田志伟解释说,许多企业都有特别大的增值税优惠和高额退税。例如,一家北京企业在全国许多地方都有分支机构,并在各地纳税。如果一个企业有1000亿元的退税,中央政府将承担50%的退税。根据以前的退税精神,北京将不得不退还500亿元。这些问题现在可以通过把负担转移到所有地方的35%来解决。

张连起表示,增值税退税改革将根据各地区的收入情况分配增值税退税金额。这充分考虑了增值税税基流动的特点,避免了一些欠发达地区产业结构的限制和大量外包给地方财政带来的沉重负担。这种回扣分配机制更加公平合理。

扩大地方收入来源,引导地方改善消费环境

过去,在营业税改增前,我国地方政府的主要税种是营业税。地方政府非常积极地促进服务业的发展。田志伟表示,从营改增后,地方主要税种消失,税收引导地方政府行为的功能减弱。

《规划》提出将消费税征收环节向后移动,稳步降低征收面积。根据完善地方税制改革的要求,在征管可控的前提下,目前在生产(进口)环节征收的部分消费税项目将逐步移回批发或零售环节。

田志伟告诉记者,过去,中国的消费税主要由中央政府征收,是在工厂过程中征收的。这对当地政府没有什么指导作用。当地政府想在当地开工厂,税款从当地移交。这项改革的一大变化是将消费税纳入零售部门,并逐步降低到地方政府。这将不可避免地促使地方政府采取措施提高当地居民的消费水平。因为更多的消费会带来更多的税源,所以它对提高居民的幸福和物质生活水平有一定的热情。

赵富昌说,关于地方税体系建设,十八届三中全会和十九届九中全会提出了自己的意见,中央政府强调分税制是主要原则。增值税“五五”计划已经确定。“还有一个问题是消费税在当地改变和征收。我们的消费税是一种监管税,与西方销售税不完全相同,因为西方销售税与消费挂钩,我们的消费税与特定商品的消费行为挂钩。它是否能与财政资源相匹配仍值得研究。”赵富昌说道。

根据各方意见,中央和地方收入分配改革已经开始。虽然最初的比例没有增加多少,但它为在减税、减费和经济低迷的压力下建设地方税制指明了方向。预计今后改革措施将逐步增加,地方税制将得到调整和完善。

地方财政应加强“造血”功能应对压力

照片来源/新华社

■中国经济时报记者刘辉

地方税制建设不仅是税制改革的重要组成部分,也是构建与整体市场经济相适应的分税制财政体制的一项重要系统工程。国务院发布《实施大幅度减税后中央和地方收入分配调整改革推进计划》(以下简称《计划》),鼓励地方政府在经济发展中培育和扩大税源,增强地方财政的“造血”功能。

增加当地收入的比例

该计划明确要求建立更加平衡合理的分享机制,稳步推进地方税制改革。

华泰证券首席宏观分析师李超表示,该计划的总体原则是增加地方税收的比重。虽然这只是一个开始,而且这个比例在初期可能不会增加很多,但在减税、减费和经济低迷的压力下,这个方向是非常重要的。

关于增值税,计划建议继续保持增值税收入“五五分成”的比例,即增值税的50%由中央政府分担,增值税的50%由地方政府根据纳税地点分担。为了调整和完善增值税免税额、抵免和退税的分享机制,免税额、抵免和退税的地方份额(50%)将从企业所在地的总份额(50%)调整到15%,剩余的35%将由企业所在地临时支付,然后地方份额将根据上一年度增值税的份额进行平衡。鉴于消费税,目前在生产(进口)环节征收的部分消费税项目将逐步移回到批发或零售环节进行征收,从而扩大当地的收入来源。

李超预测,未来将有更多的改革措施来扩大当地收入的比例。分税制改革以来,地方政府和中央政府分享税收,地方政府收入份额相对较低,导致财权和行政权不匹配,可能会留下债务隐患、过度依赖地方土地出让收入、房价过高等隐患。这项改革旨在扩大地方政府的比例。预计这些问题将逐步得到解决,未来的改革措施将进一步丰富和完善。

李超说,解决地方和中央政府财政和行政权力不平等问题的关键是建立和完善地方税收制度。《计划》还提出适时调整和完善地方税收制度,培育和扩大地方税源,将部分条件成熟的中央税收作为地方收入,提高地方应对大规模减税和收费的能力。目前,环境保护税已经实施,“预计今后将建立更多的地方税”。

鼓励企业扩大支出

中泰证券研究所高级经济学家杨昌表示,退税政策的调整将鼓励企业扩大支出。由于增值税会占用企业资金的问题,实施退税的初衷是减少对企业资金的占用,鼓励企业扩大再生产。因此,今年年底退税政策的调整将使中央政府承担部分退税额,减轻地方政府负担,减少企业资金占用,从而帮助企业进一步扩大支出和再生产。

他说,预扣、抵税和退税政策的调整将减轻地方负担,加剧地方分化。从短期来看,年底退税压力较大的地区通常是总部较多的地区和扩大支出和再生产积极性较高的地区。这项政策调整将带来更多的好处。

此外,消费税征收环节的变化是十八届三中全会要求的落地。《计划》提出“生产(进口)环节征收的部分现行消费税项目将逐步移回批发或零售环节征收”;首先,对高档手表、珠宝首饰、玉器等条件成熟的商品进行改革,然后结合消费税立法对其他条件成熟的商品进行改革

杨昌说,中共十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,“调整消费税的范围、环节和税率,使之包括高能耗、高污染产品和一些高档消费品”消费税的调整是十八届三中全会要求的落地。

在他看来,消费税将导致该行业进一步分化。消费税项目更多,重点是酒精、烟草和石油。由于消费税项目品牌控制的差异,消费税征收环节的转移将导致行业进一步分化。在生产、分配和消费三个环节中,品牌越强,越有能力控制增税配额的分配。

同时,消费税政策的调整将增加地方收入,提高地方征管能力。《规划》提出“改革调整存量部分的核定基数由地方政府确定,增量部分原则上属于地方政府,以确保中央与地方政府之间现有金融结构的稳定”。杨昌表示,在生产环节提高消费税相对困难,而在批发环节,尤其是零售环节,征收消费税相对困难。链路转移后,对本地采集和管理的要求将进一步提高。

恢复地方收入和支出将提高地方应对财政收入和支出波动的能力。今年以来,地方财政压力相对较高,许多省、自治区、直辖市财政收入出现负增长,包括土地流转因素的影响。杨昌说,中央和地方收入的划分减轻了地方支出的压力,增加了地方收入,从而减轻了地方财政的压力,帮助地方政府应对财政收入和支出的波动,减少了它们对房地产市场的依赖。

用更广阔的视野看地方税制

专家表示,地方税制的建设和完善应从服务大局的大角度出发,从多方面、多层次理解地方税制。

华夏新供给经济学研究所所长康佳认为,建立和完善地方税收制度的目标不仅要着眼于稳定地方政府自身收入,还要强调调节、引导和调节社会主体收入和行为的作用。还应考虑推进国家体制建设、机制创新等配套改革,有效提升国家政权体系的治理能力,为国家现代化赶超战略和“五位一体”的统筹协调可持续发展服务。

地方税体系是包括地方税和共享税在内的各种税收的有机结合,可以为地方政府增加税收。地方税收权力不仅应包括税收选择权和税率调整,还应包括条件成熟时地方政府根据当地情况设定税收的权力。地方税制的完善还应与其他税费制度改革如非税收入相协调。

观察

构建和完善地方税体系

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■中国经济时报记者刘辉

中央政府与地方政府的关系是中国改革的一个重要方面。这次国务院提出的中央和地方收入分配改革方案,被各界认为是中央政府向地方政府放权让利的方案。

不久前,中国财政部长刘坤给出了一套数据:2018年,中央政府一般公共预算收入占国家收入的46.6%,但中央一般公共预算支出仅占国家支出的14.8%,也就是说,超过三分之二的中央一般公共预算收入被移交给地方政府安排支出。

2019年,中央财政一般公共预算用于地方转移支付75399亿元,其中一般转移支付67763.1亿元,专项转移支付7635.9亿元,主要用于促进区域协调发展,支持公共服务和民生发展。

毫无疑问,积极的财政政策在促进中国经济稳定而深远的发展方面发挥了重要作用。金融改革作为经济体制改革的“突破口”和“主力军”,发挥着基础性和支撑性的作用。

1950年,实行了国家统一财政政策、收支统一的高度集中的财政管理制度。1980年实行“分开做饭炉灶”制度,1985年实行“分级负责制”,1988年改革财政责任制,1994年改革税收分配制度。此后,中国继续推进金融体系、税收体系和政府预算体系改革,完善相关体制机制。

党的十八大以来,围绕国家治理体制和能力的现代化,中国不断深化财税体制改革。

按照“加快建立现代金融体系,建立权责明确、财力协调、区域均衡的中央和地方金融关系”的要求,先后出台了中央和地方基本公共服务共同财权和支出责任划分改革方案和外交、医疗卫生、交通等六个领域的改革方案。进一步理顺中央和地方收入分配,改革和完善中央到地方转移支付制度。

按照“建立科学标准、约束性强的全面、规范、透明的预算体系,全面实施绩效管理”的要求,完善“四个预算”组成的政府预算体系,实施中期财务规划和管理,建立跨年度预算平衡机制。加强地方政府债务管理和风险防控,基本建立覆盖地方政府债务管理各方面的“闭环”管理体系。加强预算编制和执行管理,加大预算公开力度。全面实施预算绩效管理,构建全面、全流程、全覆盖的预算绩效管理体系框架。

按照“深化税制改革,完善地方税制”的要求,深化增值税改革,建立全面分类的个人所得税制度,完善消费税制度,全面实施矿产资源税从价税改革,征收环境保护税。发布《完善地方税制改革方案》,积极推进相关税收立法。

同时,支持和推进国有及国有企业、金融、科技、农业等领域的改革,创新公共服务供给模式,稳步提高金融治理水平,推进现代金融体系建设。

从中央与地方收入分配改革方案来看,增加地方自治、缓解地方财政压力、构建和完善地方税制将是未来的趋势。

主编毛京辉、曾晏子

[中国经济时报-中国经济新闻网http://www.cet.com.cn]

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